反腐资讯网讯：本案中，甲没有认真核实乙公司申请材料的真实性便发放相关建设用地规划许可证，造成国有资产重大损失，对此行为如何定性？有观点认为，甲的行为构成滥用职权罪，如何看待该观点？如何认定甲玩忽职守行为造成的损失数额？我们特邀相关单位工作人员予以解析。
基本案情：
甲，曾任A市B区自然资源局副局长、局长。
受贿罪。2019年至2024年，甲利用担任B区自然资源局副局长、局长的职务便利，在矿产品拍卖、款项拨付等方面为他人谋取利益，非法收受他人钱款共计35万元人民币（币种下同）及2根价值共计9.056万元的金条。
玩忽职守罪。甲担任B区自然资源局副局长期间，负责自然资源管理方面有关行政审批事项的受理审批、核发建设用地规划许可证等工作。B区为改善C村的人文居住环境，以引进社会资本乙公司的方式对B区开展城中村改造工作，对在C村的世居户以及城中村改造项目开始前在C村合法持有土地、房屋权属证件的外地户籍人口以无偿划拨国有土地的方式进行安置并由乙公司统一申请办理回建地建设用地规划许可证。根据规定，办证名单、办证申请表等材料由村委会和镇政府核实并在相关文书上盖章，B区自然资源局审核后发放建设用地规划许可证。
2022年，乙公司为谋取私利，在申请办理该城中村改造项目回建地建设用地规划许可证时，对部分搬迁安置协议书、申请表等进行造假，掩盖申请名单中有大量不符合安置条件人员（均为乙公司找的外地户籍人口、由该公司实际控制）的事实。乙公司通过向村委会和镇政府相关人员（均另案处理）送礼等方式，顺利获得村委会和镇政府的盖章文书。之后B区自然资源局行政审批股股长丙在初审时发现申请材料中有大量外地户籍人口，可能存在异常情况，遂向甲报告。甲认为此前多个城中村改造项目中都存在外地户籍人口符合资格的情形，乙公司交来的材料已经过C村村委会及镇政府核实并盖章确认，只需按照“惯例”审查相关文书是否缺页、是否盖章等形式问题即可。之后，甲在未核实材料真实性的情况下，审批同意发放了106本不符合规定的建设用地规划许可证，上述建设用地规划许可证由乙公司统一领取并实际控制后将部分非法转让给他人获得巨额收益。截至案发，虽有部分建设用地规划许可证尚未流转，但甲审批发放106本建设用地规划许可证后，该部分国有土地已被无偿划拨，造成国家经济损失1.48亿余元。此外，在案证据不能证实乙公司为了上述行政审批向甲行贿以及甲从乙公司获利。案发后，相关部门已对乙公司违法取得的建设用地规划许可证予以撤销（乙公司转给善意第三人部分除外），乙公司相关违法问题另案处理。
查处过程：
【立案审查调查】2024年5月30日，A市B区纪委监委对甲涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查，经批准，同日对其采取留置措施。
【党纪政务处分】2024年8月26日，经B区纪委常委会会议研究并报B区区委批准，决定给予甲开除党籍处分；由B区监委给予其开除公职处分。
【移送审查起诉】2024年8月27日，B区监委将甲涉嫌受贿罪、玩忽职守罪一案移送B区人民检察院审查起诉。
【提起公诉】2024年10月8日，B区人民检察院以甲涉嫌受贿罪、玩忽职守罪向B区人民法院提起公诉。
【一审判决】2024年12月30日，B区人民法院以甲犯受贿罪，判处有期徒刑三年，并处罚金二十五万元；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年六个月；数罪并罚，决定执行有期徒刑四年，并处罚金二十五万元。判决现已生效。
甲没有认真核实乙公司申请材料的真实性便发放相关建设用地规划许可证，造成国有资产重大损失，对此行为如何定性？
邓小凤：玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。不履行，是指行为人应当履行且有条件、有能力履行，但违背职责没有履行，其中包括擅离职守的行为；不认真履行，是指在履行职责的过程中，违反职责规定，马虎草率、粗心大意。对“严重不负责任”的判断，可结合行为人不履职或者不认真履职的次数、持续时间、有无造成重大损失后果综合判定。实践中，国家机关工作人员工作失职行为是否构成玩忽职守罪，需要重点把握行为人是否具有相关义务，是否尽到与其职责匹配的履职义务及未正常履职行为与造成的危害结果是否具有刑法上的因果关系，危害结果是否达到立案追诉标准等。
本案中，从客观上看，丙收到乙公司提交的申请材料后，向甲报告申请材料中存在异常，甲此时负有核查材料真实性的职责义务，并在完全有能力核查真相的情况下马虎草率，认为只需形式审查不必开展核查，就审批同意发放了106本建设用地规划许可证给不具有安置资格的外地户籍人口（由乙公司统一领取）。甲在该审批工作中负有审慎审查义务，应当对相关材料进行认真核查，且有条件、有能力履行但未履行，属于“严重不负责任”。截至案发，虽有部分建设用地尚未发生权属变动，但上述国有土地因已审批发放许可证，使得国家失去对该部分土地的使用权。甲的玩忽职守行为与国有资产遭受重大损失之间具有因果关系。
从主观上看，根据甲供述，其不知道乙公司提交的申请材料是虚假的，认为乙公司提交的材料符合形式要件，且相关材料已经由C村村委会和镇政府核实盖章，只需对申请材料开展形式审查即可。甲具有疏忽大意的过失：一是轻信村委会和镇政府已经核实，认为不会发生国有资产遭受重大损失的危害结果，其本人没有期待、希望或放任危害结果发生的故意；二是甲对造成国有资产重大损失的后果，是应当预见而没有预见，主观上属于过失。综合主客观因素，甲在丙向其报告申请材料中存在异常情况后，不履行或不认真履行审慎审查职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成玩忽职守罪。
武清华：根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。本案中，B区自然资源局在审批发放建设用地规划许可证时具有审慎审查义务。该局行政审批股股长丙初审后发现申请材料中有大量外地户籍人口，可能存在问题，向甲报告后，甲未指派两名以上工作人员进行核查或者向上一级主管部门上报问题，而是直接审批同意，将该部分国有土地以无偿划拨方式发放给106户不符合条件的外地户籍人口（相关许可证由乙公司统一领取并部分非法转让获得巨额利益），造成国有资产重大损失，构成玩忽职守罪。
有观点认为，甲的行为构成滥用职权罪，如何看待该观点？
熊蒙：在审查调查时，有观点提出甲构成滥用职权罪，我们经分析研讨未采纳该观点。滥用职权罪一般是指国家机关工作人员故意逾越职权，违反规定处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪是故意犯罪，与玩忽职守罪在主客观方面均有不同。
从主观方面看，滥用职权罪由故意构成，玩忽职守罪由过失构成。滥用职权表现为行为人明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生；玩忽职守表现为行为人应当预见自己玩忽职守的行为可能发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的危害结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见但轻信能够避免。本案中，甲主观上认为申请人员资格由C村村委会和镇政府负责实质核实，其只需根据村委会和镇政府盖章文件对乙公司文件进行形式审查即可。甲对于乙公司提交的申请材料是虚假的情况不知情，系因疏忽大意而未预见到该行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，其本人也不希望这种结果发生。甲系因严重不负责任，未高度重视、未认真核查、草率同意通过审批，造成国有资产重大损失，主观上属于过失。
从客观方面看，滥用职权罪一般表现为作为，强调对职权的滥用，即不应当作为而乱作为、滥作为；而玩忽职守罪一般表现为不作为，强调对职责的懈怠，即应当作为而不作为，主要是由于严重不负责任，未能按规定或职责要求及时、正确、有效地处理相关事务，一般不具有滥用职权行为的积极主动特征。实践中，仅从行为外观分析，滥用职权中“弃权式”不作为和玩忽职守的不作为容易混淆，二者虽都是不作为，但前者是积极式不作为，即存在故意的意思，以积极的不作为方式追求损害结果的发生；而后者则是消极的不作为，不追求也不希望损害结果发生。本案中，甲在丙向其报告申请材料存在大量外地户籍人口的异常情况时，严重不负责任，未认真核查或者向上一级主管部门上报问题，仅根据村委会和镇政府盖章文件便直接审批通过，属于懈怠履职，即消极的不作为。根据在案证据，甲认为其系按照“惯例”进行审批，此前在审批多个城中村改造项目相关建设用地规划许可证时也是以形式审查为主且未出现问题。甲主观上并非故意、客观上并非积极的不作为。若甲明知申请材料是虚假的、不应发放相关建设用地规划许可证，仍利用职权故意不调查，则属于滥用职权中的“弃权式”不作为。综上，对甲应当以玩忽职守罪定罪处罚。
如何认定甲玩忽职守行为造成的损失数额？留置期间，甲主动向专案组提交整改建议、挽回损失，在损失认定时是否予以扣减？
邓小凤：根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国有土地使用权通过有偿出让或政府划拨方式取得。本案中，A市B区政府通过引进社会资本实施的城中村改造项目以无偿划拨方式将国有土地使用权交给符合安置资格的居民。甲将106块建设用地违规审批给不符合安置资格的外地户籍人口，导致上述建设用地已被办理建设用地规划许可证且由乙公司统一领取并实际控制。建设用地规划许可证在办理相关手续后可以流转，截至案发，乙公司非法转让了部分建设用地规划许可证并获得巨额利益，虽有部分建设用地规划许可证尚未流转，但甲审批发放106本建设用地规划许可证后，该部分国有土地已被无偿划拨，玩忽职守罪的危害结果已经产生，其犯罪行为即已既遂。
李利红：本案中，B区纪委监委按照程序委托具有法定资质的评估机构和人员出具该106块建设用地的评估报告，经综合分析，评估机构最终测算出该106块建设用地使用权价值为1.48亿余元。经审查，该评估报告作出的估价事项描述、依据、过程、方法及结论等各项内容均符合估价要求，内容清楚、结论明确，具有合法性、客观性、关联性，可以作为认定犯罪数额的依据。
根据“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条规定，渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。本案中，甲在案发前已审批将106块国有土地无偿划拨给不符合安置条件的外地户籍人口，其犯罪行为造成的损失已经产生。甲在留置期间主动向专案组提出对尚未转让的建设用地规划许可证进行撤销的整改建议系犯罪既遂后的挽损措施，可以作为酌定从轻处罚的情节，但不影响其玩忽职守造成损失数额的认定。
甲在庭审过程中认为其不构成玩忽职守罪，为何仍认定其构成自首？在对其量刑时有何考量？
武清华：根据刑法第六十七条规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。参照《刑事审判参考》第221号案例指导精神，如实供述与被告人行使辩解权并没有根本的冲突。《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条在解释何为“如实供述自己的罪行”时指出：“如实供述自己的罪行，是指犯罪嫌疑人自动投案后，如实交代自己的主要犯罪事实。”这里之所以规定是主要犯罪事实而非行为性质，其原因在于对行为性质乃至对法律的认识是因人而异的，不同的人有不同的理解。无论被告人将其犯罪行为辩解为无罪（认识上的无罪而非事实上的无罪）或将此罪辩为彼罪等，都属于对行为性质的不同认识和理解，不能因此而轻易地认定其翻供。
本案中，甲在被留置期间，如实供述了监察机关还未掌握的玩忽职守的犯罪事实，且至法院开庭审理期间，一直平稳、如实供述，因此，可以对于甲犯玩忽职守罪认定构成自首。至于甲在庭审时因法律认识错误，认为其不构成玩忽职守罪，不影响自首的认定。
在对甲进行量刑时，对于其犯受贿罪，考虑甲的受贿数额、积极退赃、如实供述等情节；对于其犯玩忽职守罪，考虑甲具有自首情节等，综合以上情节，法院以甲犯受贿罪，判处有期徒刑三年，并处罚金二十五万元；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年六个月；数罪并罚，决定执行有期徒刑四年，并处罚金二十五万元。
本网编辑：袁小帅 审核：李琰玉
