绘就城乡融合发展新图景

2025-10-10 08:19:19       来源：人民政协报

土地是生存之基、发展之要、民生之本。2019年国家部署全域土地综合整治试点工作，目前广东的进展如何？面临哪些问题？如何推进工作？近日，广东省政协召开常委会会议，就“扎实推进全域土地综合整治，健全城乡融合发展体制机制”展开协商议政，“全域”“综合”“整治”成为会议关键词。

谋划“全域”

“广东土地情况复杂、涉及面广。推进全域土地综合整治具有重大战略意义、现实意义和紧迫性。”省政协农业和农村委主任陈祖煌说。

早在去年，省政协就启动了相关的选题谋划工作。会前，省政协组织调研组，先后到112个调研点实地调研，深入土地整治项目点、施工现场、田间地头、乡镇农村、产业园区和企业了解真实情况，对广东省全域土地综合整治情况进行了深入细致的“摸查”。

目前，广东省经过试点探索、扩面提质、深入推进，全域土地综合整治政策体系不断完善，支撑保障逐步健全，工作指引愈发明晰，工作方向日益明确；试点地区土地利用集约节约明显提高，探索出一些可复制可推广的经验做法，为全省深入推进全域土地综合整治奠定了良好基础。

“全域土地综合整治具有专业性、复杂性、系统性、政策性的特点，涉及各方面的利益和问题比较多，不仅要以历史的眼光看问题，同时要充分考虑各地市、各县区的差异性，针对广东省不同区域的产业基础和土地禀赋，因地制宜实施差异化整合策略。”会上，省政协常委沈康讲出了大家的心声。

大家普遍认为，珠三角地区要侧重产城融合，重点推进闲置低效存量用地的盘活利用，优化国土空间布局，优化生态环境；粤东粤西粤北地区要着眼城乡融合，重点推进耕地碎片化整治、“空心村”整治，集中连片做强工业园区，各美其美，美美与共。

突出“综合”

省政协委员岳学军参与了调研，在茂名信宜，玉都新区通过商品房式安置、货币式安置、自建式安置3种模式，破解“安置难”与“城中村”矛盾，推动城市建设与民生保障“双赢”的做法让她印象深刻。她表示，广东省全域土地综合整治工作要谋划全域、着眼综合，要综合运用相关的政策工具，综合考虑村民、村集体、企业、金融机构等各方主体的利益，细化利益平衡机制，充分调动各方积极性，形成共同推进的合力。

“综合”就是要多目标协同、多手段融合，通过全域土地综合整治重构优化人—地—产—钱的关系，系统解决“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）实施中“地从哪里来、钱从哪里筹、人往哪里聚”等问题。

会上，大家讨论得较多的一个问题是，人口居住变化趋势与城乡用地增减不配套。如何实现土地资源的有效配置？有的常委建议完善“指标池”管理机制，建立县域增减挂钩节余指标储备池和耕地指标储备池，促进落实占补平衡，更大力度推动县域土地空间腾挪；有的常委建议探索“飞地合作”指标联动机制，以粤东西北（“飞出地”）土地整治产生的拆旧复垦、增减挂钩指标，作价入股在珠三角（“飞入地”）建设“合作产业园”，通过股份分红、税收分成等方式合作共建，为重构优化“人地房钱”要素的关系提供了很好的思路。

此外，投融资机制不健全也是大家颇为关注的问题。省政协常委徐小莉建议，可通过扩大土地储备专项债支持范围，推动建立全域协商融资的机制，扩大社会资本的参与度，以解决资金不足的问题。一些来自港澳地区的省政协常委也纷纷表示将会组织相关的考察活动，为港澳企业投资“百千万工程”牵线搭桥。

“广东是经济大省，民间资本力量雄厚，潜力巨大。”沈康建议，从政策创新、利益分配、金融支持、项目引导、风险防控等多维度综合考虑，制定推动社会资本积极参与全域土地综合整治，激发民间投资活力的制度措施，以政策让利、制度突破和市场化手段，将土地整治从“政府任务”转化为“市场机遇”。

优化“整治”

“梅州的土地具有‘八山一水一分田’的特点，田太少、分布散，机械化耕种难。我们1亩以下的耕地占比约为25%，坡度超过15度的耕地约占6%。”会上，省政协常委陈伶俐以梅州为例，生动说明了耕地碎片化问题的迫切性。

对此，调研组建议把全面解决好耕地碎片化问题列入“十五五”规划的重要内容，因地制宜、分类分批推动县镇村组耕地碎片化整治整合，建立健全耕地质量验收办法，形成“农用地-耕地-永久基本农田/高标准农田-粮食功能区”多田套合的保护利用格局。

“碎地”连成片，小田变大田，化零为整……这也是与会的省政协常委们的共识。省政协常委邓毛颖认为，要跳出“就农论农”“就地论地”，实现“腾出插花田”与“整出连片园”结合，建议以耕地集中整治区为抓手，推动补充耕地集中连片，探索实施“耕园转换”与“耕林置换”，为补充耕地提供空间保障。

省政协常委们认为，当下已基本度过土地需求的高峰期，不仅是人口增幅下降等城市化进程带来的变化，工业智能化的发展也对土地集约化提出了更高的要求，市场需要更大规模的连片工业用地，土地整治需体现高效集约的原则，要积极改善产业园区碎片化局面，努力建设连片的产业园集聚区，实现商业化、规模化。

此外，不少省政协常委提出，由于农村人口外流，造成了大量的“空心村”、农房闲置，建议盘活闲置农房，允许城镇居民租用、改造，吸引城镇居民到乡村定居，将“空心村”打造成高品质民宿、村镇养老院、创新产业园。

“好的整治样板要在省里宣传推广。”省政协农业和农村委副主任陆华忠建议，中介机构或科研机构要参与到全域土地综合整治工作中，边推动工作边总结经验，打造前沿的现代化农业新模式。

随着会议主题的不断聚焦，一幅“良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美”的岭南风貌图在大家脑海中逐渐清晰，并成为省政协及委员下一步履职的“指引图”。大家纷纷表示，要发挥各自资源优势，继续助力广东省全域综合整治工作，助力“百千万工程”，以实干担当为中国式现代化的广东实践贡献智慧力量。

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